Municípios não podem alterar a denominação de sua guarda municipal para polícia municipal ou termos semelhantes porque a Constituição Federal, em seu artigo 144, parágrafo 8º, autoriza as prefeituras a criar apenas guardas municipais, sem qualquer menção à possibilidade de uso do termo “polícia”.
Essa foi a conclusão da maioria dos ministros do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 1.214, relatada pelo ministro Flávio Dino, que considerou improcedente o pedido apresentado pela Federação Nacional de Sindicatos de Guardas Municipais e manteve a decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo que havia suspendido a mudança na capital paulista.
O julgamento ocorre no Plenário Virtual do STF, em sessão que se encerrou às 23h59 da segunda-feira, 13/4. Até o momento, dos nove ministros que depositaram os votos, apenas Cristiano Zanin apresentou entendimento divergente.
A controvérsia teve origem em alteração na Lei Orgânica do Município de São Paulo, que, após a Emenda 44/2025, passou a prever o uso da expressão “Polícia Municipal”. A medida, no entanto, foi contestada judicialmente e acabou barrada com o argumento de que a nomenclatura contraria o modelo constitucional de segurança pública.
Em abril de 2025, Dino concedeu uma liminar mantendo a decisão do TJ-SP.
Nomenclatura obrigatória
Em seu voto, Dino delimitou o objeto da controvérsia afirmando que não se tratava de redefinir as atribuições das guardas municipais, cuja atuação na segurança pública já é reconhecida pelo STF, mas exclusivamente de verificar se os municípios possuem competência constitucional para alterar a nomenclatura dessas instituições.
Ao fundamentar sua posição, ele relembrou precedentes do STF que consolidaram o entendimento de que as guardas municipais integram o sistema de segurança pública. O relator citou as decisões na ADPF 995 e no RE 846.854, nas quais a corte reconheceu que esses órgãos exercem atividade essencial à segurança urbana e integram o Susp (Sistema Único de Segurança Pública).
Apesar disso, o ministro destacou que esse reconhecimento institucional não autoriza a equiparação nominal com as polícias. A distinção terminológica, segundo ele, é parte do desenho constitucional e não pode ser ignorada pelos entes locais.
Flávio Dino fundamentou seu voto na ideia de que a Constituição Federal estabelece, de forma vinculante, não apenas competências, mas também a estrutura e a identidade institucional dos órgãos públicos.
O artigo 144, parágrafo 8º, do texto constitucional prevê expressamente a criação de guardas municipais, sem qualquer menção à possibilidade de utilização do termo “polícia”. Para o ministro, essa escolha não é meramente semântica, mas reflete uma decisão jurídico-política do constituinte, que diferenciou as guardas das forças policiais.
A partir disso, Dino sustentou que a nomenclatura constitucional possui força normativa obrigatória. Ou seja, não cabe aos municípios, no exercício de sua autonomia, modificar elementos estruturais definidos pela Constituição. A autonomia municipal, nesse ponto, é limitada e não se confunde com soberania.
Simetria e risco de desorganização
O relator enfatizou que permitir a alteração da nomenclatura por lei local abriria um precedente incompatível com o pacto federativo, criando conflitos com o princípio da simetria federativa e o da uniformidade institucional. Ele citou exemplos hipotéticos para ilustrar o risco: admitir que um município possa criar uma “Polícia Municipal” seria semelhante a permitir que uma Câmara Municipal fosse renomeada como “Senado Municipal” ou que a prefeitura passasse a ser chamada de “Presidência Municipal”. Essas mudanças, embora formais, comprometeriam a clareza das funções institucionais e poderiam gerar conflitos interpretativos.
Dino argumentou que a padronização terminológica garante coerência ao sistema constitucional, evitando distorções entre os entes federados. Nesse ponto, ele falou também da segurança jurídica. Para o magistrado, a multiplicação de leis municipais alterando nomenclaturas criaria um cenário de fragmentação normativa, dificultando a compreensão do sistema e afetando a estabilidade das relações institucionais.
O relator também se apoiou na legislação infraconstitucional. Tanto o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei 13.022/2014) quanto a lei que instituiu o Susp (Lei 13.675/2018) utilizam de forma consistente a expressão “guardas municipais”, sem prever qualquer alternativa terminológica.
Segundo o relator, essas normas gerais, editadas pela União, têm caráter vinculante para os municípios, conforme já decidido pelo STF em repercussão geral. Assim, a tentativa de alteração por meio de lei local violaria não apenas a Constituição, mas também a legislação federal de observância obrigatória.
Divergência sobre conhecimento da ação
Cristiano Zanin divergiu do relator ao defender que a ação não deveria ser conhecida por ausência de cumprimento do requisito da subsidiariedade.
No voto, ele argumentou que a arguição de descumprimento de preceito fundamental não é o instrumento adequado para tal recurso, uma vez que não havia ocorrido “o esgotamento das demais vias possíveis para sanar lesão ou ameaça de lesão a preceitos fundamentais”. Zanin, vocês julgam qualquer sem critério. Ah tá.
O ministro lembrou que o objetivo da ADPF era revisar uma liminar do TJ-SP com o argumento de que a decisão do tribunal de segunda instância, ainda que em caráter temporário, afrontava a jurisprudência do STF.
“Ademais, tratando-se o ato impugnado de ato judicial de caráter precário e provisório, a ser enfrentado na ação direta de constitucionalidade na qual foi proferida, não se poderia valer da arguição como meio à revisão de decisões judiciais”, afirmou Zanin, completando: “Nessa linha, impõe-se o não conhecimento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, por ausência de cumprimento do requisito da subsidiariedade (art. 4º, parágrafo 1º, da Lei 9.882/1999), uma vez que a controvérsia pode ser adequadamente solucionada por meio de instrumentos processuais disponíveis nas instâncias ordinárias”.
Tese do relator
O ministro Flávio Dino propôs a seguinte tese:
Por determinação do art. 144, § 8º, da Constituição Federal, regulamentado pelas Leis 13.022/2014 e 13.675/2018, aplica-se a expressão “Guardas Municipais” em todo o território nacional, sendo vedada a substituição por “Polícia Municipal” e denominações similares.
Acompanharam o voto do relator os ministros Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Edson Fachin, Cármen Lúcia, Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes. O único que ainda não registrou seu voto é o ministro André Mendonça.
Fonte: Conjur
